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填海造地：“野蛮生长”的中国海岸线

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根据国家海洋局最新一期《海域使用管理公报》公布的数据，2015年全国共计填海造地11055.29公顷， 同比增长13.19%；过去十年，沿海地区经济高速发展，人口密度不断上升，土地资源性短缺和土地结构性短缺已成为制约沿海地区经济和社会发展的重要瓶颈；在这样的背景下，沿海各个省份掀起了大规模向海拿地的热潮。

编导：徐玮超

填海大跃进

一场眼前几乎找不到输家的“多赢游戏”，导致每年上万公顷壮阔海洋被钢筋混凝土取代。从Google earth卫星图 可以看到，近十年来全国沿海各地的海岸线上慢慢“生长”出一片土地、逐渐“成形”。

洁白如银的沙滩、怪石嶙峋的海岛、绿草萋萋的湿地……这些大自然赐予的美景，正在被中国沿海各地的填海工程飞速改造成工业厂房、轮船码头、星级酒店、大型住宅区和飞机跑道。

28 岁的魏翰扬是广州一家环保机构跨境环保关注协会的负责人。多年来，他一直在为“海岸卫士”红树林“争取一个名分”，免其在越来越汹涌的填海运动浪潮中被彻底“抹杀”。

一位政府官员曾向魏翰扬形容自己划船进入一片红树林湿地受到的震撼：“成排的树木挺拔繁茂，放眼望去视野里全是绿色，还有一群白鹭在林间和水上嬉戏，非常漂亮。”但这位官员接着话锋一转，表示填海工程还是要权衡利弊，美好总是要为富足做些牺牲，“何况这红树林并不属于保护区”。

珠江口的东侧岸线，自北向南分别经过东莞市、深圳市的宝安区、前海、南山区以及香港。魏翰扬向财新记者介绍，目前除香港（天水围）岸线基本保留原貌，仍有原生红树林，东莞和深圳的海岸均遭遇“极长和极大面积的填海”，这两个城市残存的红树林如今正深陷灭顶之灾，整个珠江口东侧岸线，仅深圳西湾有一片长度约1 公里的红树林暂时幸免。

在东莞，“滨海湾新区”长安新区板块，涉及17 个面积在50 公顷以内的填海项目。

人工景观取代自然景观，原本山海一体的壮阔海景被钢筋混凝土取代。正在搞填海运动的不止珠江口。

2003 年9 月11 日，山东青岛

2017 年5 月17 日，山东青岛

灵山湾影视文化产业区

规划建筑面积44.6平方公里，实施“企业主导”开发模式，重点发展影视文化产业。万达东方影都、健康生态养生城、惠普大数据中心、数字娱乐港都已经进入开发建设阶段。

2003 年12 月，河北唐山曹妃甸

2016 年12 月，河北唐山曹妃甸

经过十多年的开发，目前，曹妃甸已经完成210 多平方公里的填海造地，十年间累计投入开发资金3000 多亿元，钢铁、石化、装备制造、港口物流等行业发展已颇具规模。

2002 年1 月3 日，海南三亚凤凰岛

2016 年8 月20 日，海南三亚凤凰岛

三亚凤凰岛在2010年7 月开始填岛，2015 年在岛上建成一座七星级酒店，以及配套的大型国际游艇码头和会所。二期工程计划再建1 座47.4 万平方米人工岛。

在厦门市翔安区大嶝岛东侧附近，49.9827 公顷海域将被填海用于大嶝航空城基地二期工程建设。根据此前国家海洋局正式批准，厦门市大嶝区域建设用海规划填海面积在624 公顷以内。除了机场用地，未来大小嶝之间还将打造一个集现代化、高标准的国际货物、旅客集散中心等功能于一体的“现代化航空城”。

从2017 年6 月开始的三个月时间里，财新陆续以《三亚新机场填海之患》《恒大海花岛生态隐患》《海南万宁日月湾人工岛“未批先建”融创强调只是合作关系》等，报道了海航的三亚新机场、恒大的儋州海花岛、融创的万宁日月湾等三个投资数千亿元的巨型填海项目的未批先建、少批多建、化整为零、边批边建等问题，揭示了近十年来沿海城市“向海洋要土地”冲动背后的巨大商业利益，给一级保护动物中华白海豚和珊瑚礁、红树林等国家级自然保护区及海洋资源带来的生态侵害。

8 月22 日，国务院责成国家海洋局组建的国家海洋督察组，先后进驻海南及辽宁、河北、江苏、福建、广西等省份，开展以围填海专项督察为重点的海洋督察，重点查摆、解决围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等问题。目前，财新报道的海航三亚新机场、融创日月湾等项目已被责成停工整改，违法行为被立案，将面临巨额罚款，周星驰电影《美人鱼》的成人童话有了现实的一幕。

但中国海岸线从南到北的围填海运动恐怕也难以因此遏制。海南实际上已经属于沿海各省份围填海造地规模最小的一个，在更多地方政府和开发商眼中，“向海要地”都是稳赚不赔的买卖。在国家确保18 亿亩耕地红线的政策硬约束下，征收耕地受土地指标限制，还有拆迁补偿等诸多问题，涉及问题复杂，投入成本日高；填海造地则是造出一片“未定性的新增土地”，既不会触碰耕地红线，也没有拆迁赔偿费用，围填海成本一般为每亩14 万-30 万元，且新造陆地通常位于城市中心海岸区，交通便利，人员密集，土地价值巨大，尤其在沿海一二线城市，毗邻的地块“招拍挂”价格都在数百万元一亩。

国家海洋局海域管理技术重点实验室、国家海洋环境监测中心黄杰等人在《中国大规模围填海造地的驱动机制及需求预测模型》一文中指出，“围填海造地低廉成本与毗邻土地高价之间存在巨大的利润空间，使得一些地方将围填海造地当成新的发家致富的摇钱树。”更何况，有共同利益的不仅是政府和企业——填海的用地成本很低，地方政府和企业都高兴，要填海的又都是大项目，能够促进当地经济增长和税收、就业，社区老百姓也有即期利益，除了部分情况会有少数渔民利益受损，几乎就是一个多赢的局面，至于白海豚、珊瑚、红树林消失的环境生态影响，那是比雾霾遥远得多的事情。

在实打实的“多赢”驱动下，各地填海热情持续高涨。

双鱼岛

福建漳州

2010 年开工以来，已完成3000 多万方的土石建设，规划填海面积221.67 公顷。

君子连理岛

山东海阳

填海面积达166.67公顷，该岛分为东岛和西岛，由一条1480 米的透水性栈桥相连，岛上将规划建设休闲旅游项目。

南海度假村

海南文昌

人工岛外形类似珊瑚，回填面积为23.33 公顷，占用海域26.44 公顷。

潭门渔港

海南琼海

使用海域面积共55.531 公顷，其中人工岛填海造地用海48.9429 公顷。

如意岛

海南海口

海域使用面积约716.34 公顷，形成陆域面积约612 公顷，全岛岸线总长约23.33 公里。

海南洋浦开发区

围填海造地占用海域面积650 公顷。

恒大海花岛

海南儋州

由三个独立的离岸式岛屿组成，规划面积765.11 公顷，总投资1600 亿元。

龙口湾

山东烟台

计划填海35.23 平方公里，相当于龙口市年建设用地指标的210 倍。按规划，将容纳10万人就业、30 万人居住，并建成世界最大的三面观音像、海上免税岛、七星级酒店等。

黄杰等人注意到，自“十一五”起，中国进入围填海造地面积增长速度最快的时期，年均确权面积1.3 万公顷，2009 年全国围填海造地确权面积近1.8 万公顷，为历史上围填海造地面积最大的一年。而根据国家海洋局《海域使用管理公报》公布的数据，近年来全国每年的填海量都在1 万公顷左右，2015 年全国共计填海造地11055.29 公顷，同比增长13.19%。但多位受访专家指出，很多地方因监管不到位，边填边申报或先填再申报情况严重，实际填海造地面积远远超过这一数量。

国家海洋局海域综合管理司司长潘新春2017 年5 月接受采访时表示，由于海域资源开发过快、方式粗放、缺乏统筹等问题，目前中国自然海岸线保有率已不足四成，大量优质岸线资源被工业、港口等开发活动占用，部分地区围填海造地规模增长过快，利用效率不高，甚至还有一些空间被荒芜、闲置。“这些问题的存在，严重制约着海域资源可持续利用，影响着沿海经济的健康发展和人们对海洋生态环境的安全需求。”他说。

更令人忧心的是，填海生态补偿缺乏明确的法律依据和政策保障，难以正常开展。制度的不完备给了企业逃避填海生态损害责任的机会，沿海地区违法填海呈抬头之势，惩戒力度却远远不够。

万宁日月湾位于海南岛东部，在三亚和博鳌之间，日月岛是其核心和标志性项目，分为日岛和月岛，由填海而成，用海面积112.1688 公顷。日月岛将建设冲浪俱乐部、海洋馆、游艇码头、游艇俱乐部、烟花广场、商业中心和滨海度假酒店等。图/ 财新记者 陈亮

更多精彩内容详阅2017年第42期10月30日出版的《财新周刊》的封面报道

文/财新记者 周辰 实习记者 高佳 武骁

图/Google earth

图片编辑/罗莉

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