现代国家治理体系中政府存在边界效应，不同企业间有着自身特长和运行规律，但有时也存在着政府和市场同时失灵。此时，社会力量参与其中就成为一个必然选择。

在第28个“国际减灾日”（2009年，联合国大会通过决议，将每年10月13日定为国际减轻自然灾害日，简称“国际减灾日”）前夕，10月12日，以“减灾教育与政社协同”为主题的第四届公众减灾教育论坛在成都举行，吸引了包括壹基金（中国基金会发展论坛2017年组委会成员）、四川省减灾中心、四川省社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心、四川省防灾减灾教育馆等80余位国、内外防灾减灾行业内专家、学者参加，以期在理论、政策和实践层面达成更多共识并有所产出。

当日，政社协同中的“中间支援组织”“属地救援”“灾害意识”等话题成为热议的焦点，还有一些在救灾中不可回避的话题也被频频抛出。

壹基金主持机构日常工作的副秘书长李弘表示，“减灾、救灾和重建中，公众参与的方式有很多种，不一定是捐款者或志愿者，每个人都能提升自我应对能力减轻损失就是尽我所能，人人公益的一种体现。”

“枢纽型”平台逐步建立

当下，民间救援力量已经成为我国自然灾害抢险救灾工作不可或缺的一员。

2008年汶川地震，民间救援力量首次在国内崭露头角，刚刚成立不到一年，号称为中国民间专业、独立的纯公益紧急救援机构“蓝天救援队”参与到紧急救援中，出色地完成了救援任务，赢得公众赞誉。

民间救援力量在汶川地震中的出色表现，使得各种民间救援力量相继出现。但在历次灾害救援中也有一些不经报备、不听指挥的民间救援队，这在一定程度上削弱了公众对民间救援的信赖。

如今，经过近十年的发展，中国民间救援力量也日益成熟，有若干个具有相同属性的平台型、枢纽型组织出现——“壹基金救援联盟”“基金会救灾协调会”“中国扶贫基金会人道救援网络”“中国慈善联合会救灾委员会”等各种救援平台相继成立。　

2009年5月12日，壹基金在汶川地震一周年之际，基于汶川地震中众多民间救援力量发挥的巨大作用，正式成立“壹基金救援联盟”，为民间志愿救援队提供支持和服务，联合全国各地的志愿救援力量，逐步完善、整合、扩大救援队伍，普及公众安全和救生常识，以更好地配合政府应对和防治各种灾害，开展救援工作。2011年和2014年，壹基金又分别成立了基于社区赈灾和服务等公益组织协同的联合救灾网络和发挥企业特长的企业联合救灾平台。

2013年4月29日，雅安地震后第十天，由中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会、壹基金联合发起的“基金会救灾协调会”正式成立。时任中国青基会秘书长涂猛担任“基金会救灾协调会”首期轮值召集人。“基金会救灾协调会”有三项职能：促进基金会救灾行动与政府救灾计划的融合与互补；对参与救灾的社会组织和志愿者团队进行联合资助；促进基金会之间互通信息及协调行动。

2014年4月7日，中国扶贫基金会在四川省汶川特大地震纪念馆防灾减灾宣教中心举行了“人道救援网络启动大会”。国际美慈组织、蓝天救援队等国内外29家公益组织共同组建。

2016年6月13日，“中国慈善联合会救灾委员会”在北京宣布成立，爱德基金会秘书长丘仲辉当选为主任委员。该委员会由爱德基金会、中国扶贫基金会、壹基金、北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强、资深灾害管理专家顾林生、北京卓明灾害信息服务中心主任郝南等业内知名机构和人士联合发起。主要职能是：参与防灾、减灾、备灾、救灾相关政策的制订，建立社会力量救灾协调机制，建立民间防灾备灾体系，搭建慈善救灾信息沟通平台，开展防灾减灾知识宣传教育和技能培训等。目前包括单位和个人在内共有53家成员。

李弘认为，中国社会组织参与民间救援大致分为三类。第一类资源较为充裕；第二类具有较强的专业能力；第三类资源和救援力量相对薄弱，但参与救灾的意愿强烈。这三类中，不论哪一类型都需要相互协调、协作，实现高效有序救灾。

基金会统一与政府对接协同配合，这有利于国家资源的优化配置，不浪费、不重复，有效投入到补充的角色中。基金会如何协调发挥自身角色这是其一。另外，基金会如何与政府合作，这需要政社对接的机制来实现。

在李弘看来，这种协同，一是体现社会组织在资源上高效协作；二是体现在回应社会问题需求上高效协同。社会组织之间因为使命不同回应的专业内容也不尽相同，在专业需求和匹配上，这些网络已经十分清晰，明显发挥着作用。以前，社会组织大多根据自身资源、捐助方要求和机构使命直接回应社会需求，这就显得单一和无序，现在有相同专业目标和相同协作的社会组织协作起来，针对某一个社会议题扩大项目范围和项目量，从而产生更大社会效应。目前灾害救援中，社会组织分工协作越来越井然有序，也越来越高效。

救援网络倡导“属地化”

李弘介绍说，壹基金参与社会组织协作相对较早。2009年成立“壹基金救援联盟”后，2011年成立“壹基金联合救灾网络”，到目前已经推动19个省一级的当地社会组织形成协同、协作的救援网络。壹基金的理念是要把属地的社会组织培养起来，灾害一旦发生，根据需要，省、市、县各级社会救援力量就地参与救援，不再需要更远距离的社会组织赶赴救援。

当前一组统计数据也为壹基金推行的社会力量属地化救援作出了应证。

根据壹基金披露，2017年壹基金救灾联合网络参与救灾共有90多次，但壹基金员工到达灾害现场不超过5次，大部分救灾行动通过在区域中心城市属地建立备灾仓库，由壹基金联动企业和筹款平台支持当地社会组织开展救援。

“属地社会组织通过联合救援机制进行协作，哪些灾害需要省会城市组织赶赴救援、哪些只需要市、县级组织赶赴救援，壹基金在其中起到物资协调和支持的角色。在国家减灾委、民政部和地方灾害管理部门的指导和支持下，构建这个系统后使得社会组织有序、规范、高效运作，细分化解决问题，真正做到帮忙不添乱。”李弘说。

政策演变中的“政社协同”

早在2015年10月8日，民政部就发布了《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，支持引导社会力量参与救灾坚持“政府主导，统筹协调。鼓励支持，引导规范。效率优先，就近就便。自愿参与，自助为主”的原则，根据救灾工作不同阶段的任务和特点，在“常态减灾阶段、紧急救援阶段、过渡安置阶段、恢复重建阶段”支持和引导社会力量充分发挥优势，积极参与救灾工作。

2016年5月5日，民政部救灾司会同国家减灾中心和中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国妇女发展基金会、深圳壹基金公益基金会、南都公益基金会、腾讯公益慈善基金会、爱德基金会、中国社会福利基金会在民政部国家减灾中心举行了主题为“社会力量参与救灾协同”首届社会力量参与救灾桌面演练。

2016年12月19日，中共中央、国务院发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。

2017年1月13日，国务院办公厅又发布《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》，其中明确提出，要坚持各级政府在防灾减灾救灾工作中的主导地位，充分发挥市场机制和社会力量的重要作用，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。

2017年9月20日，四川省有关部门正式批准成立“四川省社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心”，承担全省社会力量参与防灾减灾救灾工作的日常协调、信息沟通和资源统筹等工作。据悉，政府采取组建专门事业单位的形式，对社会力量参与防灾减灾救灾工作进行统筹，这在全国尚属首创。

李弘认为，民政部建立应急协调平台，四川省民政厅积极响应民政部门指导意见，推进成立“四川省社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心”是一种信号，中心成立本身就是政社对接的标志。

李弘说，四川中心成立前后，全国十几个省（市、区）都已经先后出台了关于社会力量参与救灾的省级意见，并通过设立各种类型机构协调政社对接工作，这表明社会组织参与救灾工作已被纳入政府规划，从而实现高效有序的目的。

同时，2011年11月至今，壹基金逐步联合各省灾害管理类公益组织，持续推动社会力量专业、规范和有序参与灾害救援的协同机制建设工作，目前已在19省建成民间联合救灾网络。随着2015年民政部《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》的出台，这些社会组织之间的有序协同也为政社协同机制建设工作打下了良好的行业自律和规范基础。

国外“政社协同”中的“中间支援组织”

社会力量参与社会治理并非有着天然的细化和分工，统筹、协同、协作成为社会组织日益成长的方式，越来越多的枢纽型和平台型社会组织分分涌现，对上协同政府、协调资源，对接政府资金、政策、规划、法律、法规，对下协同社会力量以及当地政府开展相应工作。

美国救灾志愿组织联盟（NVOAD，以下简称为“联盟”）作为成功运行四十多年的社会组织，不仅成为美国社会组织灾害应对的枢纽型行业机构，还获得美国政府的认可，于1997年与美国联邦应急管理署签署了正式备忘录，成为国家应急反应协调中心常设的非政府组织代表成员，从而形成了政府与社会在灾害应对领域的共治格局。

1969年“卡米尔”飓风造成259人死亡，直接经济损失达7.8亿美元。当时很多社会组织涌进了灾区，但 48 31594 48 15288 0 0 3387 0 0:00:09 0:00:04 0:00:05 3387于缺少信息沟通和总体协调，导致各组织救助出现重复性甚至恶性竞争，使得灾害救援工作受到了极大影响。

为此，美国红十字会、救世军等七大社会组织于1970年发起成立了该联盟。经过四十多年的磨合发展，该组织已经成为美国政府和志愿者、社会组织都认同的，致力于在全国范围内推进社区抗逆力建设的非营利性且无党派性质的会员制联盟组织。

目前，联盟是享有501C（3）条款免税地位的社会组织，总部设在弗吉尼亚州的阿灵顿，在美国所有州和海外领地都建立了分支机构，已经形成覆盖全国的救灾网络。目前联盟会员包括有影响力的56家全国性组织，以及56个州级救灾志愿组织联盟，这些联盟分支还代表着地方各级联盟以及数以百计的分布在全国各地的会员组织。

作为世界上地震灾害发生最为频繁的国家之一，日本在多年探索中已经形成了政府部门和民间社会力量各司其职又互为补充支持、系统而有效的防灾减灾教育工作体系。

1995年日本阪神淡路大地震后逐步树立“自救，互救，公救（指政府救助）”理念，开展以“防灾福利社区”为代表的公众防灾减灾教育项目，建立自助防灾减灾组织，联结政府、社区和学校，通过有效的日常应灾演练，提高社区居民的个人自救、居民之间互救以及政府共救能力的实践经验。

2004年日本新潟地震中，代表民间社会力量的“中间支援组织”通过开展专业、细致的工作，联结政府部门和灾区群众，帮助灾区恢复重建的案例，阐释了社会力量在灾害救助和灾后重建中发挥的重要作用和日本政社协同的工作机制。

每个人提升灾害应对能力就是

“尽我所能，人人公益”

设立防灾、减灾机制的根本目标是让每个人都掌握应对灾害的知识和技能。李弘表示，“无论是政府、企业、社会组织、学校、社区，壹基金的愿景是，在灾害领域每一个人并不一定是捐款者或志愿者才是尽我所能、人人公益，如果每个人都能提升能力应对灾害，有效减少损失，就实现了尽我所能、人人公益。当灾害发生时，每个人都能达到自救、互救，就能解决大部分问题。当大部分灾害在家庭和社区层面就能完成救援，不需要政府救援时，就能节省政府很多公共资源，这对于整个社会的效益来说是最大的。”

“应提醒每个公众重视安全、重视教育、重视减灾意识养成。”李弘补充道。

中国教育学会中小学安全教育与安全管理专业委员会名誉理事长郑增仪也认为，要把各地区各学校的防灾减灾教育资源进行充分整合利用，建立防灾减灾教育资源共享平台。