文献来源： [韩]李秀广,吴在吉. 韩国家长教育参与政策的历史发展过程与特征 [J].现代教育论丛,2022(01):26-40.
作者简介
李秀广 ，韩国京畿道研究院教授；吴在吉，韩国上岘初等学校。
教育是韩国社会发展的引擎之一，尤其是家长的教育热，对韩国教育产生了深远的影响。据金泰宗估计，韩国家长的教育热对经济增长的推动作用估每年约为0.6%，这一数字在世界上名列前茅。[1] 韩国实行国家主导的教育体系。1945年韩国从日本的殖民统治下解放后，教育发展的重点是摆脱日本殖民统治的压迫性军国主义教育，奠定以民主思想为基础的教育体系。韩国教育的转折点始于文官政府的执政。1995年5月31日文官政府公布教育改革方案，内容包括开放教育体系、教育消费化（以消费者为中心的教育）、教育自主化、多元化、专业化和信息化。这些内容被称为“5.31教育改革”新理念。
家长教育参与政策被视为针对家长或与家长有密切关系的教育政策。在5.31教育改革方案中，“以消费者为中心的教育”可以看作是广义的家长教育参与政策。但“以消费者为中心的教育”因其把学校和教师看作教育服务的供给者，把学生和家长看作教育的消费者而受到批判。然而，它也有一定的积极意义——长久以来被忽视的学生和家长开始得到社会关注。特别是随着学校成立学校管理委员会，家长参与学校教育开始制度化，从而使家长教育参与具备了“基础条件”。
在“5.31教育改革”之前，家长是学校的财政支持者，也是学校教育的志愿者、支持者和辅助者。“5.31教育改革”后，学校管理委员会制度化，家长开始以学校管理委员会成员身份参与学校教育。换言之，随着社会赋予家长审议和咨询学校运营主要事项的权力，家长开始被视为教育的主体。特别是“5.31教育改革”时期，韩国社会组织成立了家长市民团体，这些家长团体运动活跃，对教育界产生了很大的影响。“5.31教育改革”后，教育学界关于家长的研究逐渐增多。虽然与其他教育主体比较，这类研究还不够充分，但是关于家长学校参与、家长的教育权以及家长作为教育主体角色的研究已经出现在当年夏季的研究报告中。
2017年以后，韩国教育界提出的核心议题是“教育自治”和“学校自治”。在这种发展趋势中，家长在教育中的存在感更加凸显。2017年上台的文在寅政府阐明了从“国家主权时代”向“国民主权时代”的转变。由于国家层面确定了政策方向，因此教育自治成为教育界的焦点。在此背景下，教育部新成立了“加强地方教育自治推进小组”，为教育自治的推进采取了一系列举措。此外，以《全国市/道教育督察委员会》为中心的组织正在为实现教育自治创造条件。教育自治的终点在于学校自治，而学校自治意味着教育主体管理体系的建构及运行。因此，明确承担主要教育管理责任之一的家长的作用和制定支撑责任主体的家长政策的必要性正在增加。
本研究考察了韩国家长教育参与政策的历史发展趋势，并试图根据家长教育参与政策的变化分析家长参与学校教育模式的变化，以及韩国家长教育参与政策的特征。希望本研究能够拓宽学界甚至全社会对韩国学生家长的理解，并为制定合理的家长教育参与政策提供基础性的资料。
家长的身份地位随着时代和教育环境的变化而变化。家长的教育权不同于法律规定的教育权，和教育一线践行的教育权也存在差异。在新冠疫情造成的社会剧变中和当前政府旨在实现教育自治的政策框架内，韩国家长的教育权有了新的解读并有扩张的趋势。 家长的地位与身处时代的教育思潮和社会对家长的认知相吻合。而社会对家长的认知是多种多样的。全国终身教育振兴院以五种角色界定了家长身份。首先，家长是子女教育的第一任责任人，也是终生责任人。第二，家长是成人学习者。第三，家长是“教育热”的主体。第四，家长是教育权的源头授予人。第五，家长是教育公民。[2]
家长的身份虽然千差万别，但韩国家长的地位可以根据时代的不同分为三类。首先，家长是教育财政的资助者。为弥补学校资金不足，家长起初是国家强制动员的对象。1945年，韩国从日本统治下解放后，学校教育需求迅速膨胀。当时，国家教育财政状况恶劣，难以应对学校教育的扩张。此外，婴儿潮一代与此重叠，学校教室人满为患。国家对家长征收各种强制性费用，以弥补教育财政的不足。交不起各种学杂费的学生经常受到教师的督促，经济上拮据的家长承受着巨大的经济压力。
其次，家长是志愿者，也是支持者。曾经有一段时间，家长通过志愿者工作或社区活动支持学校教育，并担任了学校志愿者、支持者和辅助者的角色。比如，家长通过筹集家长委员会会费和清扫学校卫生等方式支持学校。尤其是家长委员会的领导层，不仅在学校做义工，而且还向学校捐赠发展基金和物品。按照惯例，家委会领导层的子女可成为学生自治组织学生会的干部。由于存在这种惯例，社会经济资本不足的家庭尽量让子女避免担任学生会干部。
最后，家长是学校教育的合作伙伴。各市/道地方政府颁布了《家长委员会条例》，支持家长参与学校活动，赋予家长委员会合法地位。乘此契机，家长们得以巩固自身作为学校管理合作伙伴的地位。尤其是在韩国提倡教育自治和学校自治的时代，家长作为建构教育管理的核心主体，其作用和地位得到了提升。顺应这一时代潮流，家长开始获得教育主体和教育公民的地位，家长参与学校的领域也呈现出逐渐扩大的趋势。
虽然韩国家长依据法律和制度参与学校教育，但他们的地位仍比经济合作组织国家（OECD）的家长低，其教育权也受到诸多限制。在整个社会，包括在教师群体中，对家长参与学校教育的负面看法依然存在。“恶意投诉者”“私教诱导者”“教育热的自私传播者”等污名经常在有关家长的评论中出现。这种对家长的负面看法与历史上家长为韩国教育发展做出了巨大的贡献的情况形成鲜明对比。 随着1998年《教育基本法》的颁布，家长被定位为教育主体。《教育基本法》中论述了家长的教育权利，明确了家长作为教育成员之一的法律地位。《教育基本法》第5条第2款规定，“尊重办学自主权，教职工、学生、家长和社区居民依法参与办学”。《教育基本法》第13条第1款规定，“家长等监护人有权利和责任保护、教育孩子，使他们能够健康成长并具有良好的品格”。该法第2款规定，“家长等监护人可以就其子女或他们所保护的儿童的教育向学校提出意见，学校应尊重这些意见”。据此，家长成为子女人性教育和健康养育的权利主体和责任主体。此外，家长不仅有权就子女的教育发表意见，并有权要求学校尊重他们的意见。
李锺珏将家长的教育权视为教育权的源泉，即“源泉教育权”。他认为，如果公民是民主国家的主人，那么在民主教育领域，家长就是教育的主人。[3] 宪法第1条第2款“一切权力来自人民”的规定推导出“一切教育的权力来自家长”。换句话说，“主权在民”和“教育权在家长”的道理是一样的。教育权是家长将子女受教育的权利委托给国家，国家具体通过学校对青少年进行教育。因此，家长的教育权需要从教育公民权的角度进行拓展分析。
以《5.31教育改革方案》为契机，家长教育权的实质内容被提及并讨论，尤其是法院通过判例对家长教育权的性质和内容提出了重要的解释标准。基于宪法，家长教育权包括三个部分：一是对子女教育的自由“规划”权，二是对教育目标和方法的“决定”权，三是基于规划和决定后的“实施”权。
赵泽勋认为，家长教育权最初包含规划权、决定权和实施权，但后来为了保障公民接受教育的权力，国家实施公共教育制度后，形成了国家对教育的垄断。[4] 因此，家长教育权就变成了选择权、参与权和要求权。其逻辑是，将规划权转化为选择权，将决定权转化为参与权，将实施权转化为要求权，家长教育权从绝对地位转变为相对地位。他将教育机会、教育内容和方法、教育条件与家长教育权结合起来，提出了家长教育权的具体类型和范围，如表1所示。
目前，表1所示家长的教育权在韩国尚未完全落实。如果家长教育权与国家教育权发生冲突，作为最高司法机构的宪法法院应该根据“法益量刑”原则，优先依循家长的教育权予以判决。① 也就是说，在承认家长教育权的同时，也要限制侵害家长教育权的行为。尽管存在偏于保守的司法判决，但韩国家长的教育权得到了扩大，在内容接受度方面有了很大的进步。家长在学校课程的组织和管理方面的选择权、参与权和要求权正在扩大。在教师招聘等领域，家长的权力也逐渐扩大并成为一种趋势。 ①参见宪法法院(2000.4.27).98宪GA16等,判例集12-1,427,450-450. 二、家长教育参与政策的历史发展过程与学校教育的参与形式
家长参与学校教育② 的形式随着家长教育参与政策的变化而变化。从韩国历史的发展过程看，家长教育参与政策大致可以划分为三个时期：学校权威运作时期、民主化治理时期和家长主体化时期。在学校权威管理时期，几乎不存在家长教育参与政策，家长组织经历了“后援会”“师亲会”“期成会”和“育成会”的变化过程③ ，但是家长作为学校财政支持者的角色没有发生显著变化。在民主化治理时期，“学校管理委员会”和“家长委员会”走向制度化，并成立了家长教育参与政策的相关部门。在家长主体化时期，通过《家长委员会条例》和各种政策扶持，设立并运行家长委员会，支持家长发挥实质性作用。 ②家长学校教育参与通常以“家长的学校教育参与（parental participation in schooling）”“学校管理参与”（ ）“学校教育参与”（ ，2016）教育的介入（ 2008）等予以界定。具体而言，林延基（린연지）将“参与学校管理”界定为“与学校的沟通、事项决议参与、学校活动参与，对学校的物质支持、对教育和非教育活动的支持与努力”。朴尚焕（박상환，2019）将家长的“学校参与”定义为“家长在学校、家庭和地方各级决策中支持学生教育所采取的被动与主动的行为”。同时，朱荣肖等（ ，2016：407）将“学校教育参与”界定为“家长参与学校的教育活动与管理活动，如家长会、委员会、聚会等，以支持子女教育的活动”。另一方面，相对于“参与学校管理”或“参与学校”，家长教育参与可以理解为家长被动的行动和活动。对此，边秀龙（비앙 시우롱）和金敬根（김경근,2008:41）将其概念化为“育儿、家校沟通、志愿者活动、在家学习、参与学校决策、学校与社会沟通的合作”。 ③参见吴在吉，等：《家长教育主体化的方案研究》，京畿道教育研究院，2016，第57-75页。
韩国解放之后，被日本殖民政策压制的教育机会重新开放，教育热爆发。此外，由于人口的自然增长和小学义务教育的实施，民众对公共教育的需求呈爆发式增长。当时，由于美军政府治理下的文教部教育预算不足，义务教育体系难以容纳快速增长的学龄人口。④ 因此，解放后的学校教育是按照受益者付费的原则保证学校财政。作为一种融资手段，每个学校或地区都成立了家长后援会，主要作用是为教室建设和教师福利提供资金支持。在此期间，赞助费占基础教育总预算的70%以上。可以毫不夸张地说，小学教育体系是靠家长后援会的资金维持运转的。除了学校教育设施落后以外，教师的待遇也不足，家长自愿为教师待遇的改善提供支持并逐渐惯例化。之后，学校开始强行收取捐款和会费。从当时的媒体报道来看，向家长收取后援会费规模之大，已达到成为家长负担的程度。⑤ ④1945年教室短缺数量约为4500间，1949年短缺数量达到16365间，复式教学多有存在（ ，2012：104），师资力量严重短缺。1945年师生比为1：105.1，1951年为1：64。1947年教育财政预算占政府总预算的5.5%，初等教育费用占公共费用支出比例不过30%（ ，1995：241）。 ⑤按照1949年3月的标准，家长每月为国民小学的子女缴纳230韩元的费用，每月为中学生缴纳1200韩元的费用（东亚日报，1949年03月31日）。考虑到当时劳动者日均工资300韩元，费用的缴纳量并不是一个小数目（京乡新闻，1949年11月03日）。 这个时期，文教部将原本是单纯支持团体的“后援会”改编为做为教育合作组织的“师亲会”。这个组织受美国家长教师委员会（parent-teacher association，PTA）影响，其名称也来源于PTA，组织改组于1951—1953年完成。1951年文教部公布了师亲会的组织性质和管理指南——虽然将师亲会定义为教育合作组织，但并未完全排除其支持学校财政的功能。这是因为当时教育财政状况恶劣，很难放弃家长作为财政支持者的角色。
师亲会是由政府发起的国家政策性组织，由文教部进行实际管理和监督。文教部1952年1月发布的《关于师亲会管理与监督条例》，对师亲会的管理制定了强有力的监督措施。从这一点看，韩国的师亲会与家长-教师自主组织、美国的PTA在组织的性质、作用、运营的规范等方面存在很大差异。师亲会和前一时期的后援会的角色没有差别，家长的主要角色依旧是教育财政的支持者。
1960年“5.16军事政变”后执政的军事政权以铲除教育腐败为名，于1962年3月解散了师亲会，成立并运行了替代性组织——期成会。不过，新成立的期成会与之前的师亲会在内容上没有太大差异，依旧扮演教育财政支持者角色。当时，期成会不仅向家长收取会费，还收取40多种杂费，给家长造成了沉重的经济负担。此外，一部分有影响力的家长以不正当的方式介入学校管理，对学生评价和教师评聘产生了不良影响。也正是从这时候开始，教育领域开始正式使用“裙带风”这个词，用来形容那些为给子女营造教育特权而勾结学校、贿赂教师的家长（妈妈）。
1970年，文教部解散了既有的期成会，启动成立了新的组织——育成会。育成会的设立宗旨是向家长争取财政支持。与扩充学校基础设施为目标的期成会不同，育成会的主要目标是向学校支付各种福利费用以改善教师待遇。育成会的成立背景与1969年底颁布的《学杂费透明办法》（简称《办法》）密切相关。《办法》的目的是通过收取学杂费确保学校财政，同时解决学杂费收取过程中的腐败问题。1970年2月颁布的《学校教育环境正常化指导方针》，正式将育成会的管理政策确立为官方政策。
然而，育成会不可避免地走了师亲会和期成会的老路，在杂费收取过程中出现了腐败现象。“裙带风”气焰再起，以“寸志”为代表的贿赂话语在这一时期开始使用。为了防止这种弊病，政府实施了极端的家长政策，即限制家长参与学校教育。例如，全斗焕政府在1980年推行“学校正常化运动”，以解决学校教育中各种不正当行为。作为其中的一部分，文教部不仅禁止家长进入学校，还禁止教师家访和约谈家长。然而，这些措施因削弱了家长的教育角色、疏远了家庭和学校的关系遭到公众的批评。为此，文教部于1981年6月发布了《关于营造良好教育氛围措施的说明》，主要内容是放宽对家长参与学校教育的限制，允许家长和教师因教育需要进行互动。[5] 另外，以增加教育财政透明化为目标的育成会从1972年开始被逐渐废止，截止到1996年，初中、高中都改设学校管理委员会，育成会彻底解散。
民主化治理的引入与1996年成立的学校管理委员会密切相关。学校管理委员会最初是作为《5.31教育改革方案》的一部分被提出来的，志在实现教育主体自治，扩大学校的自主权，形成教师、家长和社区共同参与的教育共同体。[6]
学校管理委员会是基于《教育基本法》和《中小学教育法》成立的合法机构，其基本职能是审议学校的整体运作。学校管理委员会原则上独立于学校委员会，虽然校长可以以教师委员的身份加入，但不能担任主席，并且有义务尊重委员会的审议结果。值得注意的是，在学校管理委员会的成员构成中，家长比例需高于其他成员。也就是说，家长成员比例按照规定可以占到成员总数的40%—50%，在相当大程度上保证了家长的权威。⑥
不过，学校管理委员会在实际运作中也暴露了不少局限性。其中，最大的问题就是家长的参与形式化——学校管理委员会的家长委员们只起到追认学校计划的作用。此外，虽然校长不能担任管理委员会主席，但是校长可以通过自己的影响力将管理委员会变成自己的亲近组织。郑秀贤和朴尚宛认为学校管理委员会的系统存在缺陷，“有限成果仅限于表面变化”[7] 。虽然学校管理委员会为家长参与学校教育提供制度框架，但实践中家长作为教育主体全面参与学校管理存在一定局限性。
与学校管理委员会一起成立的家长委员会是引入民主管理的重要制度变革。家长委员会是为了取代被废除的育成会而成立的组织。当时，教育人力资源部建议成立家长委员会，以替代育成会的部分职能，并制定家长委员会规范与运行指南。 家长委员会在法律性质上是民间自愿组织，组织和运作基本上属于自治。根据教育部出台的家长委员会章程，家长委员会“以支持学校教育发展、增加会员友谊活动为宗旨”。此外，家长委员会的主要作用是“通过家长委员会代表参与学校管理”“支持教职工研究活动所需的经费”“为提高学生福利承担业务费等负担”，支持“学校设施的扩建与维护”和“学校管理与其他教育活动”等。[8] 家长委员会成立初期的家长行为规则明确规定了家长委员会扮演“支持教职员工研究经费或项目费”的重要角色。但在2012年法院宣布对学校管理经费的判决后，家长委员会章程删除了“支持教师科研经费”和“增进学生福利费用”等内容。至此，家长委员会的财政支持功能正式被废除。[9] 教育部2012年提出的家长委员会章程比1996年的章程更加详细。新的章程强调家长支持学校教育，如参与志愿服务和通过监督等活动参与学校管理。此外，章程规定所有的家长都可以成为会员，排除了只有社会经济地位高的家长成为会员的可能性。即便如此，家长的活动在很大程度上仍旧局限于配合学校的活动。根据柳方兰等人的说法，在大多数学校中存在一种“有限的认知”，即认为家长委员会是支持学校教育的协助性组织，而不是学校管理的轴心。[9]
3.家长教育参与政策主管部门的组织与运作（2008—2013年） 2009年被认为是韩国家长教育政策形成的奠基年。该年5月，韩国首次设立了作为中央政府部门的“家长政策组”，并推行多种家长政策。家长政策从国家层面开始系统化，重点关注家长的学校教育参与，向家长赋权和强化针对家长的支持服务。2010年2月，“家长政策组”升格为“家长支持科”⑦ ，职能范围扩大。此外，同年10月，“国家终身教育振兴院”被选定为“全国家长支持中心”的运营机构，为中央政府推进家长教育政策落实提供了动力。同时，中央政府还出台了《家长咨询师制度》，进一步提升了家长参与学校教育的参与度。
韩国通过成立“全国家长支持中心”，为亲子教育和家长参与学校的支持服务奠定了基础，并通过在市/道设立家长支持中心，建立了系统的家长支持网络。“全国家长支持中心”为家长或准父母提供教育手册、自主学习辅导手册、儿童幸福教育计划等在线讲座，并公开市/道教育厅下辖运营的家长支持中心和相关民间团体的信息。此外，中心通过运营亲子教育电话咨询服务，建立起直接与相关居住地区家长咨询负责人进行咨询的系统，并通过各市/道设立的家长支持中心，为家长提供教育咨询、子女教育信息、家长教育等符合地方特定需要的教育服务。总之，家长教育政策的主管部门所实施的各项政策，为提升家长教育子女的能力、增强家长与学校的联系、扩大家长的学校参与度奠定了基础。然而仍有声音指出，已有政策未能促进家长和学校在协同管理上的密切沟通，家长参与率低下，甚至家长的参与意愿也不高。 ⑦2013年3月，朴槿惠政府就职之后，教育科学技术部重新改编为教育部，家长支援科被取消。 1.根据《家长委员会条例》成立的家长委员会（2013至今） 《家长会委员条例》颁布之前，组织和运营的家长委员会属于民间自愿组织，缺乏法律依据和保障。然而，随着《家长委员会条例》的颁布，具有合法地位的家长委员会成立。根据《家长委员会条例》新成立的家长委员会，可以从国家或者地方自治政府获得部分运营所需的财政经费。
将家长委员会提升为法律机构的议案不是从中央政府层面，而是从各市、道教育厅层面推进的。2013年，京畿道教育厅在韩国首次制定并实施了《京畿道教育厅学校家长委员会的设立和运营条例》。之后，全罗北道教育厅和首尔教育厅在内的8个市和道制定并实施了家长委员会条例。
根据京畿道家长委员会条例，“家长委员会运作和项目实施所需的资金应由国家和地方自治团体提供”“学校校长可以支持必要的预算，维持家长委员会的有效运作”。换句话说，它规定了国家对家长委员会的公共财政支持。此外，“不向家长收取会费”的规定，满足了家长参与学校管理而无需承担办学负担的制度条件。根据该规定，学校在编制预算时，将把一定额度的财政预算编制为家长委员会经费，预算按照家长委员会计划执行。
《家长委员会条例》的颁布是确立家长委员会身份的一个重要转折点。在《家长委员会条例》颁布前，家长的实际身份是学校财政资助者。但是随着《家长委员会条例》规定禁止收取会费，整个社会对家长的主体意义和角色认知相比以往都发生了重大变化。条例的出台使各地方各学校家长委员会活动呈现出了多种多样的面貌。
韩国家长教育政策最近关注“家长教育”和“活跃家长参与学校教育”。家长教育以家长的需求为出发点，主要内容包括教育家长和提升家长子女教育能力的支持服务。随着触目惊心的虐待儿童事件的发生，家长教育的必要性被特别强调。2016年3月，教育部、女性家庭部和保健福祉部等相关部署联合下发了《积极促进家长教育的方案》。该方案通过对“家长生命周期”的划分，强调开展有针对性的家长教育，并提出了针对弱势家庭家长的重点支援措施。
文在寅政府于2018年7月制定并推进了“振兴家长委员会基本计划”（下文简称“计划”），以促进家长参与学校教育。“计划”的政策目标是“与家长共同培育教育民主主义”，其具体政策措施包括：“为家长委员会的运作提供物质和制度基础”“改进和提升教育主体的认识”和“确保家长委员会的代表性”。“计划”强调修订法律规范以系统地支持家长参与学校教育、完善家长委员会条例以及普及家长委员会立法内容。此外，强化家长委员会的代表性、增加家长委员会预算、确保家长委员会的专用办公空间、支持家长参与学校改革等议题被列为主要实践课题。[10]
正是由于上述家长教育政策的制定和实施，家长的地位得以提升，对学校教育的影响力得以扩大。同时，通过参与学校管理、增加与学校和社区的互动以及推动学校的创造性实践，家长的教育能力逐渐提升。然而，据报道，家长对家长教育政策的满意度较低，原因在于政策的主导性不足。也就是说，家长教育政策的主动权不在家长，而在教育主管部门和学校，家长的重要性也低于教师和学生。[11] 而且，教师对家长参与学校教育持消极态度，教师对家长的力量和能力信任不足、对家长积极参与学校教育存戒备心理，担忧教师的专业领域受到侵害。由此可见，弥合家长和教师间的心理差距是进一步提升家长教育政策效力的前提。
自1995年“5.31教育改革”措施实施后，各种家长教育参与政策相继出台并发展至今。这些政策体现了“扩大家长教育权利”“改善学校与家长的伙伴关系”“活跃家长自治活动”的意愿。然而，对于已实施的家长教育政策是否实现了最初设定的政策目标上，仍存在争议。下面将考察韩国家长教育参与政策的历史发展特征。
家长是教育的三大主体之一。把家长称为教育的“主体”，不仅意味着家长是其子女教育权的执行者，同时也意味着他们必须和其它教育主体一起为在学校这个公共空间内学习的学生（包括他们自己的子女在内）的成长开展教育合作，这是家长作为“公共性存在”的内涵。如果家长作为公共主体存在，那么国家与家长、学校与家长、教师与家长的关系应该“更民主”“更公开”“更透明”。为此，必须建立多主体间的平等关系。尤其是从家长的角度来看，需要建立一个平等对话和协商的平台，以便家长提出孩子成长过程所迫切需要的精神和物质需求，并就要求达成共识。
在此背景下，金泳三政府将在所有学校设立学校管理委员会作为“5.31教育改革”的一项措施，并开创性地地赋予了家长教育参与的法律地位。虽然此前存在“后援会”“师亲会”“期成会”和“育成会”等机构，但家长和学校之间的双向沟通却没能实现。此前，家长与学校的主要关系是“校主亲从”，即学校处于教育的中心，而家长处于辅助的位置，关系固定且不对称特征明显。所以在这样的情况下，为家长代表参与学校管理提供制度空间，可以说是一项创新举措。
在法律性质上，学校管理委员会是根据《中小学教育法》⑧ 和《中小学教育法实施令》⑨ 设立的独立委员会。对于国立和公立学校，它作为审议机构运行;而对于私立学校，它作为咨询机构运行。学校管理委员会审议的事项涉及学校管理的多个领域，包含“学校章程和校规的制定及修订事项”“学校预算结算事项”“学校课程实施方法事项”“学校教科书和教材选用事项”“家长需承担的校服、运动服、毕业相册等费用支出的事项”“关于规定学习时间结束后或放假期间的教育活动和培训活动的事项”。除此之外，还有“根据《教育公务员法》第29条第2项第8则规定的公开招聘校长的聘任方式、聘任与考核等事项”“根据《教育公务员法》第31条第2项规定的关于推荐客座教师的事项”“关于赞助学校费用的赞助管理和使用事项”“关于供餐事项”“关于在大学入学特别审查期间校长推荐有关事项”“关于学校体育部组成和运作事项”“关于学校管理的提案和建议”，以及其他涉及从“总统令到市/道条例规定事项”等多个领域的事项。特别是文在寅政府执政后，教育部修改了《中小学教育法实施令》的部分内容，学校教育中必须征询家长意见的范围已从“家长的费用负担”扩大到“校规的制定/修改”“学校运营费用的预算制定和使用”以及“校餐提供”等方面。⑩
尽管有这些法律规定，但仍需要批判地对个别家长或家长群体是否具有成为主体的制度条件进行评价。首先，参与学校管理委员会的家长成员的代表性存在问题。理论上，学校管理委员会的家长成员被赋予了“家长代表的公共身份”，但在现实中，其作为代表来调解家长委员会的“集体意愿”并不容易。换言之，如果学校管理委员会中个别家长成员的意见与家长委员会的集体意愿相悖，则很可能会出现冲突全面升级的情况。事实上，在一些学校，学校管理委员会的家长成员与家长委员会委员之间就存在冲突。这与学校各主体在集体参与学校管理方面缺乏法律依据和制度有关。
另一个问题是学校管理委员会隶属于官营体制。目前，官方以各种准则、法规和项目的名义，提前发布了学校办学主要领域的决策范围，如课程、教务、人事、财务、设施等。因此，学校管理委员会的决策范围非常有限，内容仅停留在选择呈现选项的范围内。尤其是在目前的校务处理流程中，大多数学校管理委员会审议的项目存在事后追认的可能性，或者审议过程本身只是形式化的。这是一个与单位学校以外的教育管理体制密切相关的问题，与校长的意愿或学校管理人员的专业水平无关。此外，还有人指出，家长委员会的宗旨狭隘，只局限于促进学校教育的发展，忽略了它作为实现家长主体教育参与或家长教育权实现手段的功能。[12]31 ⑧《中小学教育法》第31至34-2条规定了中小学、高中及特殊学校管理委员会的设立、组成、运作、职能和学校发展基金的调整与使用，以及成员进修等事项。
⑨《中小学教育法实施令》第58条至第64条规定了学校管理委员会的构成、成员选举办法、会议召开、会议记录的准备和披露、意见收集和成员开除等内容，还包括审议结果的实施、分委员会的设立、施政命令颁布、学校规章或条例的授权依据、学校发展基金的调整和运作、会计管理等内容。
⑩见《中小学教育法实施令》第59-4(1)条和第59-4(2)条。
总之，韩国家长的地位随着家长教育政策的发展而提高，国家（学校）与家长之间的关系正在逐渐向民主关系靠拢。尽管如此，“校主亲从”的关系形式仍然存在。即使家长教育参与的范围有所扩大，但中央集权式的教育管理体制下，官方干预仍在继续。从这方面看，促进家长学校教育参与的政策强化了“固定关系的制度化”，而“频繁变化中的无变化”的指责描述了家长教育政策的矛盾。
韩国家长教育政策的特征之一是“政策—环境不协调”（policy-environmental discord）。这意味着特定的政策与周围的制度、政治环境不相契合，政策难以有效执行。[13] 为了使旨在促进家长参与学校教育的组合政策达到预期目标，必须满足相应的先决条件：一方面，应排除阻碍或限制家长参与学校的因素;另一方面，必须要有足够的“推力”鼓励家长参与。
事实上，家长对学校教育的参与率并不高，对学校管理委员会家长成员的选拔关注不足，所以不经投票选举即出任的家长成员占比较高。因此，家长的“代表性”存在争议。此外，家长学校教育参与的自发性和积极性问题被不断提出，即家长本身是教育主体的观念与其在学校一线所起的作用之间存在相当大的差距。[14] 为什么这样的问题被反复提及?这里存在两种情况，一种是“想参与但物理条件难以满足”，另一种情况是“参与条件充足但履行角色的能力不足”。
第一，家长必须能够抽出一定的时间来参加学校活动。为了参加学校举行的会议、活动等，家长必须满足能够灵活利用时间的条件。然而，能够自主安排日常生活、灵活利用时间的家长并不多，特别是双职工家长利用时间的制约很大。另外，对于低收入家庭的家长来说，确保充分的时间参与学校教育并非易事。因此，要解决这个问题，必须同时推行有效保障学校参与的社会政策和劳动政策。然而，目前家长政策与社会政策的对应程度并不高。除这些外部因素外，教育界内部也没能积极创造引导家长学校参与的条件（如晚间召开家长会议，积极宣传家长参与等）。因此，要改善家长“想参与却不能参与的状况”，需要校内、外两方面的共同努力。例如，学校在晚饭后的时间召开学校管理委员会和家长委员会会议，通过短信向家长提供孩子教育活动的信息，设置“在职家长教室”和前途职业发展说明会，灵活利用劳动部实施的工作时间选择制度和兼职制度、家庭友好型公司认证制度，引入家长学校参与的休假制度等。[15]15-20
第二，家长积极参与学校管理的条件之一是“对所做之事有所了解”。“人而不学，其犹正墙面而立”，只有了解学校教育，家长才能履行作为参与者的职责。家长教育参与率之所以低，与家长的参与能力不无关系。因此，家长在教育管理、学校预算结算、学校评价、课程设置、学生成长等方面的“知识”非常重要。在这种情况下，家长政策的核心问题则应侧重于家长能力的培养。也就是说，学校要积极开展提升家长教育素养的人文教育课程、宣传学校参与的项目、针对每个年级的家长开展家长成长活动、针对双职工家长召开座谈会等。然而，在现阶段的家长教育活动中，能够提升家长参与学校教育能力的活动并不多。事实上，在2020年全国家长支持中心所提供的61项家长在线培训活动中，家长参与学校教育的项目只有“了解家长学校参与”“学校管理委员会指南”“家长学校参与的方法”寥寥3项。在这种情况下，家长要成为真正的参与者并不容易。因此，在未来的家长教育政策中要强调家长教育，具体介绍有益于上班族参与学校教育的方法，开展以家长参与学校教育的类型和案例为中心的多样化项目。[16]81
“规范性政策不协调”（normative policy discord）问题也是韩国家长教育政策的特点之一，指一种政策的效果破坏了支撑其他政策的规范价值，使得其他政策难以成功实施的情况。[13] 例如，韩国的教育界非常强调专业主义（professionalism），即教育行为本身就是一种专业活动，人们强烈认为负责人（教师或教育行政人员）应该接受专业培训，教师的社会声誉高于其他职业。但问题是，这种根深蒂固的观念阻碍了教育一线（学校或教育行政机构）强调的家长“参与”和“合作”的实践。教师认为家长没有专业能力，并认为家长的参与是对自己专业能力的挑战。[14] 事实上，还有些人认为应该限制家长参与学校决策的范围和程度。他们指出，家长在教学领域的参与，会产生破坏教师专业性的消极作用，而非实现民主原则的积极作用。诸多家长教育政策规范价值间的不协调问题成为导致家长教育政策目标难以实现的重要因素。
简而言之，在韩国的家长教育政策组合（policy mix）中，“政策-环境的不协调”问题与围绕政策的“规范不协调”问题相互重叠。为了解决前一个问题，需要制定一种提高教育政策与社会政策之间联系的战略，而后一种情况，应该考虑从“大转型计划”的角度来重新建构学校的制度体系。
为了实现制定家长政策的既定目标，必须做好事前“准备”。换句话说，政策的正常实施必须具备所有的实施条件，为此，系统化的“媒介政策”是必要的。为了让普通家长参与学校管理并实现家校共同体共同治理的成功，制定媒介政策至关重要。那么，为了促进家长教育参与，应该考虑哪些媒介政策呢?其中之一是提高教师群体协作领导力的政策。因为教师群体的协作领导能力水平是决定家长教育参与政策的成败的重要因素之一。构成教师群体协作领导能力的因素主要有两个，一是“民主领导力”，二是“家长理解力”。民主是使人的尊严最大化的政治制度，是共同生活的方式，是社会成员生活的实践规范。从这一点看，民主领导力是一个包含支持学校成员拥有共同生活方式并协调和整合成员之间态度和意愿的概念。“家长理解力”包括理解家长存在的主体意义，对家长教育权的广义理解，以及根据情境分析个别家长教育需求的逻辑能力。
为了让教师群体具有“民主领导力”，必须使之先了解民主主义的本质。进一步讲，教师要从民主主义的本质出发，反思分析现代学校教育的现实，“发现”改进的空间，“发明”新的执行方案。杜威很早就指出了现代公共教育体系制度化教育的非民主性，特别是学校教育中的“一般性目标”经常被教师和学生视为自上而下的固定目的，存在束缚当前活动的危险。[17]145-147 因此，如何构建保障学生尊严的学校运营体系，如何形成互利共赢的共同生活方式，是学校教育各主体需要共同探讨的重要课题。在讨论过程中，应确保全体学校成员地位平等，公开参与。换句话说，所有学校成员都应该享有平等的地位，成为积极重构学校共同体的“共营主体”。对此，教师群体对参与价值的接受能力非常重要，需要持合作的态度。换言之，就是要进一步培养教师群体的民主领导力。
“家长理解力”是教师与家长形成紧密关系的基本条件。只有了解家长的实然与应然状态、观念体系、提升家长教育素养方法以及家长的普遍需求等，才能改善教师与家长间的关系。在韩国，家长有一套独特的观念体系。换句话说，他们有一套意识形态体系，即认为在培养子女时忽视、放弃或牺牲自己的人生是可取的，即“家长道德”。[18] 基于“家长道德”，家长形成了“在子女教育中必须这样”的信念和行为。然而，“家长道德”也是当代教育制度的产物。换言之，家长的这种想法是在制度和结构的约束下形成的。因此，在道德上指责家长支持子女教育的行为是将体制问题归咎于家长，这与“捏造不在场证据”没有太大区别。即使在这样的背景下，家长仍然是共同解决教育体制问题的伙伴，是能够为公共利益扩大“共识空间”的教育公民，是追求教育理想的主权者。教师需要对他们的权利和作用有前瞻性的理解。
然而，韩国教师表现出的民主领导力水平与社会或家长所要求的水准存在一定差距。教师整体上对家长的交涉、投诉持不友好的态度，缺少与家长协商的能力。民主主义的基本特征是博弈、冲突和嘈杂。在协商讨论的过程中，共同体成员会逐渐认同共同制定的共同体准则的公正性，进而保证学校的运行效率。尤其是，共同体成员能够在解决矛盾的过程中体会到民主效能感，并且随着这些经验的积累，提高决策质量。因此，“乐于接受困惑”的态度对教师群体来说非常重要。另外，“自我表达的价值”作为一种社会力量，能够缩小形式民主和实质民主之间的隔阂。要把学校发展成民主社区，家长需要和学生多说话，教师群体必须倾听他们的声音。但问题是，教师也缺乏这种民主领导力提升的学习和培训机会。即使在教育行政机构中，教师在促进民主领导力的政策制定中也处于被动状态，特别是很难找到行政机构在提高教师群体“家长理解力”方面做出的任何政策努力。虽然没有充分证据，但目前出台的能够提高作为家长教育政策媒介的教师协作领导能力的政策并不充分，促进教师民主领导力培养的政策方法还不够，特别是在提高“家长理解力”方面，甚至还没有开发出概念工具。因此，可以说家长教育参与成功的关键在于精心设计媒介政策，以此为基来构建未来家长教育参与的综合政策。
参与是一种积极的沟通行为。家长参与学校教育的意愿反映了他们与学校和教师沟通的期望。本质上，沟通是基于差异。所谓沟通，就是在彼此的差异中创造“共同点”的过程。没有共同点不会产生沟通，没有差异也不会产生沟通。[19]169 在这方面，家长与学校（教师）之间的沟通是确认各自的期望和需求，从而扩大对整个学校共同体有益的“公共领域”的过程。
然而，学校和家长的密切沟通并不是一件简单的事情——双方的话语体系之间存在根本差别。学校主要受“体制脚本”或“行政脚本”驱动。最初，学校是“制度的产物”。[20]49 学校是在制度框架内组织和运作的，学校运作过程也受到制度化管理的影响。[21] 因此，学校是基于各种法律、法规和指导方针等制度存在。随着学校规模的扩大和学校组织的专业化，行政法规和指导方针的约束力增强。通过这个过程，学校获得了作为国家不可或缺的机构的神话地位。[22]51-52 学校被神话的过程也是学校提高“控制”家长的能力的过程。这种权力关系逐渐成为学校与家长对话的规范体系。
相比之下，家长通过“经验脚本”了解孩子，并在脚本中对学校抱有期望。在两种“脚本”的本质差异中找到“共同点”需要消耗大量的精力，而且还不得不承担达成共识的成本。因此，沟通往往停留在肤浅的层面。家长认为学校是“粗暴和苛刻的学校”“傲慢和自闭的学校”以及“专制和防御性的学校”[14] ，教师则认为家长是“烦人的投诉者”“只顾及自己子女的利己者”“学校管理的破坏者”，诸如这些都可以说是“沟通表面化”所衍生的问题。
造成学校与家长沟通困难的因素之一是信息的不对称。学校掌握大量的信息，如教育理论相关信息、政策相关信息、教育活动相关信息、行政信息以及学生成长信息等。学校和教师通过这些信息来强调他们的“专业性”。相比之下，家长获得信息的机会非常有限。在这种情况下，家长往往被学校冷落，更不用说参与到学校教育政策的制定过程。从家长的角度来看，他们少有机会得到校方关于教育的详细说明。例如，学校基于什么样的教育理念开展教育教学、学生在教学过程中有什么样的经验、教师设计课程的目标和长、短期计划是什么，教师采取了什么课程策略促进个别学生固有的、独特个性的发展，以及如何探讨课程存在的意义等。
在这样的沟通境况下，家长只是扮演了听众的角色。在因新冠肺炎疫情而决定线上教学的过程中，家长的听众角色尤其突出。线上教学对于学生和家长来说是非常重要的“生活事件”，日常生活将围绕这一决策进行安排。然而，线上教学省略了决策前询问家长的过程，甚至在决策做出后也缺乏详细和善意的指导。越是紧急情况，主体间越要建立合作体制，并通过密切沟通建立相互信任，但教育主管部门与学校的沟通是形式化和单方面的。不仅如此，教育部就开学面授课程也做出了优先考虑高三学生的决定，而没有关心低年级学生和双职工家庭子女。在这样的决策过程中，并未为低年级家长或双职工家长提供反映意见的政策条件。
即使在急需密切沟通的情况下，家长的意见也被排除在外，这要归因于糟糕的双向互动沟通体系。事实上，学校（教师）和家长之间的沟通结构是不对称的。随着家长教育参与政策的逐步出台，家长在学校的参与度比以往有所提高，但沟通主导权仍然掌握在学校手中。学校（教师）决定会议日程、讨论议题以及信息传递和反馈的方式。除了学校管理委员会或家长委员会成员的少数家长之外，其他家长获取学校信息的机会非常有限。而且，如果有家长表现出希望沟通，也缺少相应的传递请求的官方渠道。即使学校回应了家长的沟通请求，也将其解释为“善意”而非“责任”的层面。为了改善这种不健全的双向沟通系统，学校和教师应该转变观念，引入“沟通义务”的政策。为此，教育主管部门和学校在制度和政策层面上应承担“重要事项的解释责任”“让家长确认的责任”“答疑的责任”“查明原因的责任”“预先了解家长希望知道什么的责任”“积极满足家长知情权的义务”等，并制定完善的双向沟通系统来履行这一义务。只有启动“家长积极与学校沟通，学校以负责任的态度对待沟通”的对应机制——如下面例子所示，家长的满意度和信任才可得到保证。
根据任教科目，会见了四位任课教师。虽然与每人只交流了10分钟，但是面谈结束后，感觉好像与任课教师们编织了一张紧密的网。随着教师和家长之间的理解越来越紧密，信任也越来越多。 [23]234
韩国家长的教育热是一种对子女教育的动机机制，与药物类似。换句话说，它是一把双刃剑，既是药又是毒。[24]33 它可以成为取之不尽的战略资产，相反，也可能成为病态社会现象的根源。前一种情况，如国外知名人士提到的“教育热是国家发展的动力”。例如，哈佛大学的萨缪尔·亨廷顿教授在他的《文化问题》一书中说：“1960年代韩国的发展水平与非洲的加纳相似，但现在人均收入领先20多倍。其原因之一当属韩国狂热的‘教育热’。”[24]55 相比之下，激烈的高考竞争，课外教育市场的急剧膨胀、入学考试腐败、成绩作假，以及最近兴起的“家长机会”⑪ 等社会现象则属于后一种情况。 ⑪“家长机会”是一个流行语，具体指儿童利用家长优越的社会经济地位和资本获取差异性的资历（格），并将其用于入学考试和就业的不公正和不公平行为。
李锺珏很早（2011年）就强调国家有责任提高教育热的热效率。[24] 推动提高家长教育热的热效率的政策制定，会释放出巨大的能量，从而带动家长的个体发展、教育发展乃至国家发展。从这个角度看，国家应该规划出一个必要的参与领域，专注于该领域的目标管理，同时创造一个可以与其他领域自主协调的环境。只有这样，才能满足国家层面的教育需求。
为了解决教育界新冠疫情后的紧迫任务，将家长教育热作为战略资产显得非常重要。新冠疫情危机是文明史变化的征兆，提出了一个与以前截然不同的问题，即如何开启“可能的文明”和“可能的未来”。教育要回应这些时代需求，就必须大胆突破20世纪的想象，汇聚不同维度的全新想象力，考虑系统性的转变。同时，有必要引入和实施革命性政策，激发整个系统的全面变化。[25] 问题是，要使这一转换计划取得成功，必须将家长积极的教育参与及他们自身所蕴含的教育热结合起来。例如，为了有效推进最近一直强调的“生态转型教育”和“托管体系建构”等课题，家长的积极参与和合作意愿是不可或缺的。
尽管有这些现实的需求，韩国的家长教育政策却仍然滞后。家长教育热资产化策略缺失，积极引导家长参与的政策意志也很模糊，家长委员会的立法改革和国家家长支持责任的法律修订也被推迟。此外，在扩大教育热分流渠道（教育领域多元化、建立村级单位教育知识共享圈等）方面，中央政府层面的蓝图并不明确。在解决这些政策滞后问题时，家长可以带头，从而强化家长的公共作用。从这一点看，制度上应该接纳家长的教育热，并将其作为制度创新的动力来源。
家庭是子女的第一人生世界，家长的经验构成了子女经验的最初模型。因此，家长在子女婴儿期或者学龄期所扮演的角色对他们的成长至关重要。家长享有什么样的社会地位，以及他们在多大程度上可以参与子女的学校教育是社会的重要议题。
韩国家长的法律和制度地位逐渐提高。在1995年《5.31教育改革方案》公布前，家长的身份不过是“支持者”“志愿者”和学校的“辅助者”。但是“5.31教育改革”措施实施后，家长逐渐成为“教育主权者”“教育主体”“学校主体”和“学校的共同主人”。中央政府根据家长地位的变化，正在开发促进家长参与学校的制度——即家长政策。然而，虽然家长对学校教育的参与程度和以前相比有所提高，但由于官僚权威主义及其嵌套的等级制度[26] ，权力行使的不对称状况始终存在。尽管法律保障家长参与学校教育，但“集体参与”对家长委员会并不可行。家长对学校管理委员会的参与方式也往往转化为“事后追认参与”或者参与“完备企划案的微调”。如此看来，目前的家长教育政策是失调的。学校（教师）和家长间并没有形成一个相互协调、妥协利害关系的“政治过程”，而正因为省略了“政治过程”，家长和学校就不可能在一起制定自我约束的共同标准，最终导致了学校教育的程序民主和实质民主的滞后发展。
为了实现教育自治，未来的每个学校必须转变为“共营学校”。“共营学校”是指“成员以可持续的方式合作生产有型和无形的共同资产，并在此过程中确保民主价值和关系得以践行的实践空间”[27] 。如果要将目前的学校转变为“共营学校”，必须超越“官营学校”的范畴，以真正“共营”的面目出现。为此，要平等地给予所有学校成员以“共营者”地位，并在学校运作过程中系统地保障他们的集体参与。当这样的公共系统建立起来后，就很容易建立和运营适合学校和学生群体特点的关爱和学习系统。而家长参与合作的公共系统能够增强学校自治的效能感，具有特别的积极意义。[25] 因此，在此背景下，应当进一步提升家长委员会的法律地位，建立家校双向互动体系，出台家长“教育热”资本化政策，精心设计促进家长教育参与的媒介政策等。同时，还必须通过日常实践的努力，建构家长参与和合作的日常生活文化，夯实“共营学校”运作的基础。
这是一个转型的时代，需要审思蒙蔽教育现实的表象并寻找突破的出口。应努力形成一个适合“更美好未来”的教育体系转型方案，凝聚社会共识，创建一个以社会契约为基础的“新级别”的教育版本。为此，韩国的家长教育政策应该更加进步、创新和民主。这是因为家长是新的社会契约的当事人，缺少家长的教育转型计划不可能实现目标。
（本文由温州大学教育学院教师赵同友翻译，韩国群山大学博士金秀贞校对，特此感谢!）
审核 ：董标、王建平
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