“搞建设”可以无视气候影响吗？相关政策法律已替你梳理！
文、图 | 王德高、李梦琦
（玲珑计划二期伙伴）
当前，全球气候正经历着以变暖为主要特征的显著变化，这导致了干旱、荒漠化加剧、森林锐减、洪灾、海平面上升、物种灭绝等一系列全球性的环境危机。
气候变化还通过空气污染、病媒扩散、粮食短缺、营养不良、失业和心理健康等社会问题对人类健康产生影响。
图源：网络
气候变化到底是什么？
对于气候变化，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）都作出了相关定义解释。
联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）认为气候变化可能是由于自然的内部过程或外部因素造成的（外部原因如太阳周期的调节、火山爆发，持续人为造成的大气成分的变化或土地利用的变化）。
《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）认为气候变化是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。
世界气候变化相关政策法律梳理
气候变化已成为当今人类社会面临的重大全球性挑战。为减缓和适应气候变化，国际社会开展了持久而艰苦的谈判，中国也以实际行动积极参与气候变化的治理。
1
国际公约
1979年
科学家在第一次世界气候大会上指出CO2浓度持续增加将会导致全球升温。至此，气候变化作为一个重大的科学问题逐渐受到国际社会的广泛关注。
1988年
联合国大会首次探讨了气候变化问题。同年，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立，主要为国际上政治决策和各国气候治理提供气候变化的相关资料，标志着气候变化问题成为一个国际政治话题。
1992年
联合国环境与发展大会成立了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），这成为世界上第一个为全面控制CO2等温室气体排放、应对全球气候变暖及其不利影响的国际公约；同时也是国际社会在全球气候变化问题上进行国际合作的基本框架之一，为全球气候治理提供了国际法律框架和制度基础。
1997年
各国一致通过了《京都议定书》，该协议开创性设计了联合履约机制、清洁发展机制和排放贸易机制，并为工业化国家制定了可量化的温室气体减排目标。而发展中国家则可以获得相关碳减排技术和资金，国际社会迈出了减缓气候变化努力的第一步。
2015年
《巴黎协定》及其实施细则的出台标志着全球气候治理合作进入了新的历史时期。虽然在气候治理中依旧存在着矛盾、差异甚至冲突，但全球“人类命运共同体”的理念已经深入人心。
2
中国相关政策法律
与世界各国应对气候变化的努力相呼应，中国始终高度重视应对气候变化，并将其纳入生态文明建设体系中的重要内容。
我国《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林、保护林木。”为建立应对气候变化法律体系提供了宪法基础。在应对气候变化的法律层面，我国也在有序地推进立法以及与现行法律的整合。
目前，我国还没有针对气候变化的专门立法，与应对气候变化相关的法律规定主要体现在一些“部门法”领域之中，内容涉及环境保护、能源利用、产业过程和自然灾害防御等生产生活的诸多方面。
✅ 环境保护相关法律
环境保护与应对气候变化息息相关，《中华人民共和国环境保护法》在环境保护法律规范中处于基本法的地位，在很多方面进行了创新和改革，对于气候变化提出了诸多指导方针。《中华人民共和国大气污染防治法》中规定了针对温室气体排放的监督管理、防治措施等相关制度，令碳减排工作有法可依。
为了在源头控制，加强环境保护，我国先后出台了《环境影响评价法》《清洁生产促进法》等；同时，以吸收有害气体、保护生态为目的的《森林法》《草原法》和《水法》也在环境法体系中为应对气候变化及其带来的危害起到了积极作用。
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✅ 能源相关法律
应对气候变化最有效的途径就是温室气体的减控，而究其原因绝大多数温室气体的排放是源于人类生产生活中对能源的使用。在这方面我国的立法主要有《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》。
《煤炭法》和《电力法》强调生态环境的保护和污染公害的防治。
《节约能源法》，拓宽了节能领域，增加了激励措施，更加明确了法律责任，使得节能减排的有效性和合理性大大增加，从而助力减缓和适应气候变化。
《可再生能源法》中，对于多种可再生能源的开发利用进行了较为详尽的规制，大大优化了中国的能源结构，同时与温室气体减排相衔接，推动中国应对气候变化的能力建设。
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✅ 适应气候相关法律
提高生态保护能力、保护人类免受气候变化影响是适应气候变化相关法律的主要内容，也是应对气候变化法律体系的重要组成部分。
《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国土地管理法》提到实行全民义务植树制度，禁止毁林毁草开垦，依法执行捕捞限额和禁渔、休渔、保护耕地等制度内容提高农业资源与生态系统保护能力。
《海洋环境保护法》《中华人民共和国气象法》等法律针对海岸带保护、气象防灾等防灾适应方面作出规定，以保护人类免受气候变化影响。
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✅ 生态系统保护相关法律
《中华人民共和国水土保持法》通过规定政府组织全民“植树造林，鼓励种草”以“扩大森林覆盖面积，增加植被”来保持水土。
《中华人民共和国防沙治沙法》通过规定“因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物”以及“封沙育林育草”以“恢复和增加植被”来防沙治沙。
《野生动物保护法》要求划定相关自然保护区域，保护野生动物及其重要栖息地，保护、恢复和改善野生动物生存环境，有利于保护生物多样性，提高生态系统适应气候变化的能力。
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案例：伦敦希思罗机场扩建第三跑道惹争议
伦敦希思罗机场[1]是英国最大的机场，目前却只有两条平行的东西向跑道，起降容量比起中国许多机场都不算多。关于希思罗机场的扩建计划曾争论多年，其后英国政府于2018年6月发布了《机场国家政策声明》（Airports National Policy Statement，简称ANPS），支持机场扩建第三跑道。
根据2008年的《规划法案》，国家政策声明（National Policy Statements,简称NPSs）是由政府针对国家重大基础设施项目制定的政策文件。政府在NPSs中必须对所采取的规划提供理由，特别是必须说明如何将有关气候变化减缓和适应的政策纳入考虑（第5条第7、8款）。目前发布的NPSs涉及的领域包括能源、交通、水利、污水和废弃物。ANPS就是特定于机场建设的NPS，为后续审批希思罗机场新建跑道的相关开发许可申请（Development Consent Application）提供决策依据。
2019年3月，包括机场周边的五个市议会、伦敦市长、环保组织以及受影响的居民等向英国高等法院提起诉讼，请求对ANPS的合法性进行司法审查。高等法院驳回了原告基于空气质量、栖息地、气候变化等环境原因对ANPS的指控。其中，有关气候变化的一个核心争议源自前面提到的《规划法案》第5条第8款。原告认为，该条款要求政府部门在制定NPSs时必须考虑与气候变化减缓、适应有关的政府政策，而英国政府在签署《巴黎协定》时作出的承诺属于“政府政策”的一部分。
一审高等法院认为[2]：
1、《巴黎协定》虽然已经过政府批准，但需要转化为国内立法才发生法律效力。此外，《巴黎协定》只是设定了一个全球控温的目标和愿景，并未对个别的国家施加限制升温或者以某种特定方式实现这一目标的义务。
2、英国国会于2008年通过的《气候变化法案》从法律上确立了英国到2050年的碳排放量在1990年的基准水平上至少降低80%的目标，这一目标未经法定程序不得改变。
3、虽然《气候变化法案》在设定减排目标时曾将全球气温升幅控制在工业化前水平之上2°C之内为前提，但气候变化委员会认为这可能是与《巴黎协定》的“1.5°C以内”以及“显著低于2°C”的控温目标相符的，并建议英国仍旧维持现有的80%减排目标。
高等法院发布裁定后，原告将案件上诉至英国上诉法院。
二审上诉法院认为[3]：
政府在决策时有义务考虑《巴黎协定》。上诉法院很大程度上同意高等法院的裁定，但支持了原告基于气候变化理由提出的指控[4]。
首先，上诉法院认为“政府政策”的含义应为通常理解的意思，“政策”的概念必然比立法更广，不仅仅限于《气候变化法案》中的法律规定，还应包含《巴黎协定》里签订的控温目标。
其次，即便《气候变化法案》确定的80%减排目标与《巴黎协定》一致，也不意味着法律禁止政府在制定ANPS时考虑《巴黎协定》。
在该案的二审中，上诉法院认为政府有意识地选择对《巴黎协定》不予考虑是整个决策过程中的重大缺陷，因而并不同意希思罗机场提出的辩护观点：即便政府在制定ANPS时将《巴黎协定》纳入考虑，最终的决策结果也不会有重大的不同。
法院认为政府在制定ANPS时负有考虑《巴黎协定》的法律义务，但不意味着政府的最终决策须全部符合《巴黎协定》。
该判决被普遍认为是一个里程碑式的判决——以气候影响为基础对建设项目发起挑战从此有了全球性的先例。
结 语
气候变化是全人类的共同挑战。应对气候变化，事关中华民族永续发展，关乎人类前途命运。
在全球气候治理面临重大不确定性时，中方坚定支持《巴黎协定》的态度，为推动全球气候治理指明了前进方向，注入了强劲动力。
为推动实现碳达峰、碳中和目标，中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，构建起碳达峰、碳中和“1+N”政策体系。
中国是《巴黎协定》的签约国和忠实的拥护方。我国已经前进在合规的道路上，并且将继续把碳排放控制在我们承诺的水平。中国在巴黎气候大会前以及大会商讨制定《巴黎协定》的过程中，都起到了举足轻重、不可替代的作用，并且未来可以为全球气候治理体系构建起到积极的推动作用，为完善全球气候治理体系、应对气候挑战贡献更多的实践案例。
参考资料：
[1]
引用CECA对该案的整理
https://mp.weixin.qq.com/s/UfpZEk3h1nbfgzx6xPldTQ
[2]
Neil Richard Spurrier & Othrs -v- The Secretary of State for Transport [2019] EWHC 1070.
判词来源：
https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/2019/05/ Heathrow-main-judgment-1.5.19.pdf
[3]
R (Friends of the Earth) -v- Secretary of State for Transport and others [2020] EWCA Civ 214
[4]
判词来源：
https://www.judiciary.uk/judgments/r-friends-of-the-earth-v-secretary-of-state-for-transport-and-others/
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