新锐佳作 | 王学男《教育治理视域下“三区三州”教育扶贫政策执行特征分析》

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文献来源：王学男.教育治理视域下“三区三州”教育扶贫政策执行特征分析[J].现代教育论丛,2021(04):26-33+91.

教育治理视域下“三区三州”教育扶贫政策执行特征分析

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摘要

 精准扶贫和教育治理现代化为中国的贫困治理转型指出了创新实践路向。通过对国家层面与涉及“三区三州”的省（自治区）各类教育扶贫政策的文本分析，研究发现：“三区三州”教育扶贫政策在执行中呈现出多主体参与、主体责任明确、嵌入式帮扶三大显著特征；其背后蕴含着多维贫困理论的本土化实践、多主体协同互动的治理尝试、央地利益博弈的政策互动、县村级嵌入式帮扶的教育扶贫逻辑。

关键词

三区三州；教育扶贫；政策执行；特征；教育治理

正文

 自2013年党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，2019年10月党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为2020年全面建成小康社会，打赢脱贫攻坚战提供了中国特色的国家治理创新路向。如何将治理效能的提升与脱贫攻坚、乡村振兴有机融合、有效衔接，是当下重要的理论和实践议题。“治理”主张多层次和多中心的治理结构，以人民利益为治理核心，其参与式的民主模式更具现实性，也更容易渗透到行政过程中^[1]，为解决中国社会转型过程中出现的社会问题提供了新思路和新方案，并逐渐形成具有中国特色的国家治理模式。

 教育治理视域下的贫困治理与乡村振兴有效衔接，是当前中国特色反贫困理论与深化教育改革交汇的重要理论创新，也是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。“三区三州”作为脱贫攻坚和返贫防控的坚中之坚，其扶贫与脱贫的政策执行与互动转化过程，集中体现出中国教育精准扶贫政策从顶层设计到具体实践的新特征，为乡村振兴的教育可为提供了理论与经验的基础。

一、“三区三州”教育扶贫政策多层级的体系建构

随着决胜全面小康的不断推进，中国聚焦“三区三州”的教育扶贫政策体系日趋完善，初步形成了教育治理视域下“三区三州”教育扶贫政策执行特征分析国家决策部署、多部委协同参与、教育部主体主导、涉及“三区三州”省级配套的政策体系，不同主体的政策举措、政策执行的各个环节发挥出重要的互补作用。

习近平“精准扶贫”“破解深度贫困”思想是经典贫困理论的新发展^[2]。党的十八大以来，党中央、国务院围绕精准扶贫、精准脱贫作出一系列重大决策部署，先后印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年，以下简称《决定》）、《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年，以下简称《指导意见》），成为指导当前和今后一个时期脱贫攻坚的纲要性文件。《决定》指出要实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的领导责任制。《指导意见》中针对教育扶贫，明确提出保障义务教育是核心，特别是加大控辍保学的工作力度，确保贫困家庭适龄学生不因贫失学辍学。文件中还明确提出要全面推进贫困地区义务教育薄弱学校改造工作，重点加强乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校建设，确保所有义务教育学校达到基本办学条件。《指导意见》凸显三大政策亮点，一是多主体参与，强调多部门职责分工与行动落实；二是精准倾斜，突出聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，强化到村、到户、到人的精准帮扶举措，三是改进扶贫方式，扶贫项目要让贫困群众多参与，进一步激发其内生动力。

依据《决定》和《指导意见》的目标任务和工作方式，2017—2020年，国家和各相关部委进一步聚焦“三区三州”教育扶贫政策的研制与出台（见表1）。

纵观各部委的政策发现，财政部作为最直接相关的支撑性部委，其政策文本的表述最具刚性，政策目标与权责边界界定最为清晰。在《关于进一步加强财政投入管理深入推进“三区三州”教育脱贫攻坚的指导意见》中明确提出，中央财政其他相关教育转移支付资金继续向“三区三州”所在省份倾斜；省级教育、财政部门发挥作用，优化教育扶贫资金支出结构，统筹好社会教育扶贫资金；对改善学校基本办学条件方面的资金，要把满足基本需要放在首位，优先解决薄弱学校基本办学条件问题；学生资助进一步提高精准度，乡村教师的补充和培训优先满足“三区三州”；聚目标不发散，科学管理讲绩效，建立健全资金监管和绩效评价机制。由于“三区三州”经济社会发展水平低，财政自给能力非常有限，财政支出很大程度上来自中央转移支付。中央强有力的转移支付是“三区三州”教育扶贫取得显著成效的根本支撑。因此，2018年，中央财政相关教育转移支付的80%用于中西部贫困地区各级各类教育事业发展；2018—2020年，中央新增70亿重点支持“三区三州”深度贫困地区教育脱贫攻坚^[3]。在2021年最新发布的《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中更是将教育助力脱贫攻坚与乡村振兴有效对接的具体任务明确提出。

在表1中各项政策要点的表述，呈现出政策范围愈加明确、强调精准落实的共同特征。在财政方面，增量主要用于“三区三州”等深度贫困地区，严格资金管理提高使用效率；在教育扶贫目标和措施上，以保障义务教育为核心，以学校办学条件、师资建设和学生资助为主要途径，通过“控辍保学”来提升教育基本公共服务水平；以提高职业教育和高等教育就学机会和质量，落实教育阻断贫困代际传递、劳动力转移的社会功能。

教育部作为教育扶贫政策制定的主体部委，为落实《决定》，完成发展教育脱贫一批重要任务，阻断贫困代际传递，陆续出台系列政策，有序持续地推进教育扶贫。2016年12月30日，教育部印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》（以下简称《规划》），强调通过教育全阶段、全对象的资助覆盖，杜绝因贫辍学；重视以中职教育为起点的职业教育，对于贫困地区和群体就地就业脱贫的直接作用。

2018年，教育扶贫聚焦“精准”。在《指导意见》的基础上，教育部同国务院扶贫办印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》（以下简称《方案》），将扶贫范围和对象明确聚焦“三区三州”等深度贫困地区，明确提出精准建立教育扶贫台账，稳步提升教育基本公共服务水平，实施推普脱贫攻坚行动，多渠道加大教育扶贫投入四项任务。为落实《指导意见》，建立健全教育扶贫制度体系，教育部成立以陈宝生部长为组长的教育部脱贫攻坚领导小组，先后制定出台了《教育部等七部门关于实施教育扶贫工程的意见》《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》《职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）》《推普脱贫攻坚行动计划（2018—2020）》等政策，明确了打赢教育脱贫攻坚战路线图和时间表，制定学前教育、义务教育、职业教育、普通高中教育、民族教育等各领域涉及教育扶贫的政策文件^[4]，以此进一步实现教育短期脱贫和长期扶贫的“智志双扶”作用。

此外，按照党中央、国务院的统一部署，教育部还承担了教育行业扶贫、定点联系滇西边境片区、中央单位定点扶贫等三项任务，主要通过建立健全教育扶贫制度体系，实施教育扶贫重大工程项目，推动精准到人的学生资助体系，落实教育扶贫倾斜政策，探索定点扶贫路径和履行定点联系滇西边境片区的牵头职责加以落实^[4]。

省级教育扶贫政策的制定充分考虑地方发展的现实条件。涉及“三区三州”的相关省（自治区）基于自身区域发展基础、贫困区域的面积和人口数量及类型、已有的政策资源、扶贫目标和发展规划，配套制定了各有侧重的教育扶贫政策和具体措施，分别制定了优先级和实现度不同的三年目标推进计划。在控辍保学和学生资助方面，精准施策成效最为显著。云南侧重于义务教育阶段的控辍保学、“全面改薄”与均衡发展；兵团主要通过职业教育助力脱贫攻坚；青海则从资助保障、师资建设和公益就业三个层面来实现脱贫；四川、甘肃、新疆、西藏这四类少数民族聚居的深度贫困地区，除上述政策要点之外，还将重点下沉到村级幼儿园的学前教育与推普脱贫（详见表2）。

二、“三区三州”教育扶贫政策执行的特征

政策执行是指执行主体通过特定的组织形式，采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。自打响脱贫攻坚战以来，累计资助学生725亿人次，资助金额1303261亿元；2019年，“三区三州”地区共有约240万义务教育家庭经济困难学生享受生活费补助政策；各级政府通过专项指导，为“三区三州”和52个未摘帽贫困县制定“一县一策”的教育脱贫攻坚方案。在决战脱贫攻坚的最后三年，“三区三州”教育扶贫政策取得了显著成效，其执行过程也体现出实践智慧的重要特征。

国家层面对于“三区三州”教育扶贫政策的顶层设计和宏观规划，既有明确的政策目标，又有灵活的政策空间。政策制定过程中，加强了政府、国内外专家、社会组织等多方协商互动；政策文本表达中，突出了多元主体的共同参与和共同治理，横向上各部委聚力聚焦，纵向上不同层级的行政部门上下联动，同时注重社会力量的引入与整合，渐进激发民众主体，特别是贫困人口的主动性和内生力；在落实“精准扶贫”的理念过程中，借助信息化手段实现数据库建设、数据共享、动态跟踪等；注重考核评价机制的改革和更新，将教育扶贫的目标量化，明确落实到县、乡、镇，乃至个人的任务，逐步转变教育扶贫的滞后性和依附性。

教育部通过政策引导确立教育扶贫的内容和目标。以教育部印发的《规划》为基础，以《方案》为强化，明确了政策的内容目标和具体措施，以其他相关部委印发的政策文件为支撑资源或条件约束。既是已有政策和项目的充分挖掘与优化使用，也体现出聚焦“三区三州”多维贫困的充分考量、精准资助全覆盖、注重推普攻坚和少数民族人才培养四大突破点，同时还特别提出“各相关省份要按照‘尽力而为、量力而行’的原则，审慎开展四省藏区及三州的免费教育政策。”再次体现出在进入脱贫攻坚倒计时的关键阶段，教育扶贫聚焦的精准性。教育扶贫在大扶贫格局中的目标设定，既要满足教育扶贫在“五个一批”中的根本性、基础性和长效性，又要符合地方教育发展的真实需求和理性选择。

省级配套“三区三州”教育扶贫政策是联结国家战略与基层落实的关键枢纽。四川、青海、云南、甘肃、西藏、新疆各省（自治区）政府及教育厅依据《决定》中“中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的领导责任制”的权责结构，相继出台了本区域内涉及“三区三州”等深度贫困地区的教育扶贫规划方案和行动计划。一方面，省级配套政策组成了与国家脱贫攻坚战略部署相衔接，与地方脱贫攻坚落实举措相协调的教育扶贫制度框架。省级层面作为政策枢纽，在大扶贫的格局下落实“三区三州”教育扶贫的政策目标起着关键作用。另一方面，省级政府将“三区三州”教育扶贫政策的制定与执行，作为补齐地方教育发展短板的重大契机。省（自治区）级政府及教育行政部门将国家政策资源与本地发展实际需求相结合进行统筹协调，基于地方政策的空间和理性选择，确立了不同的执行重点。各省政策在执行过程中的共通之处在于，教育部政策的主体内容和任务目标的精细拆解，政策执行主体和责任的不断下沉；而差异体现在各地因地制宜、按需设计，精准识别贫困成因和在贫困群体基础上的自主选择（见表2）。

由于“三区三州”这类深度贫困地区的政策实施主体和组织力量等方面均面临着诸多现实困难，因此，通过驻村工作队、“第一书记”“访汇聚”挂职等“因村派人精准”的具体形式；通过东西部协作、对口支援、“万企帮万村”等项目为具体载体；通过远程教育同屏互动、疫情期间的线上复课复学等新兴技术赋能的技术创新，成为教育扶贫政策体系执行主体的来源结构、形式、要素的多维度创新；通过发挥帮扶主体外部的自身资源和能力优势，来激活当地被帮扶对象的内生动力，以“人”为激活援助与受援双向的主体，重构治理过程中的结构；并通过嵌入的方式，带动和撬动地方人力和组织建设的联动发展，着重以教育为路径，从文化观念、科技知识、环境资源、制度建设、新兴技术等方面达成人的“智志双扶”。这也是精准扶贫的“滴灌管道”，是整个精准扶贫工作中的重要机制和组织性力量，而派驻的人就是“滴灌管道”中输送的活水源泉，对贫困地区和贫困户进行最直接的精准帮扶。

三、“三区三州”教育扶贫政策蕴含的价值启示

“三区三州”教育扶贫政策已成体系，教育精准扶贫和教育治理现代化是对扶贫理论和治理理论的本土化创新与实践，其背后蕴含着典型性和创新性的价值启示，主要体现在政策的制定理念、主体参与、政策互动与政策执行四个方面的创新探索。“三区三州”教育扶贫政策的执行，体现出教育扶贫在大扶贫格局中的基础性作用，其多层级主体参与和互动为世界扶贫治理结构与模式的改进贡献了“中国方案”。

精准扶贫是在多维贫困的问题识别基础上，提出的解决问题的原则方略，这是国际扶贫理论与中国政策实践的有机互动和相互印证。“三区三州”由于自然地理、历史文化、教育等因素影响，生产生活条件恶劣、交通不便、人口教育程度低，自然环境资源禀赋迥异、族际区际差异明显，导致社会公共服务水平低、贫困程度深、贫困面积广、贫困人口多，并且致贫因素多、脱贫成本高、返贫压力大。其多维贫困的特殊性，决定了因地制宜、因人施策的精准扶贫成为“三区三州”脱贫攻坚、补齐短板的必然选择。致贫原因归结为物质匮乏或不平等、能力缺乏、文化落后、制度限制、权力剥夺、环境脆弱等，也可归结为在这些方面长期的、更深层次的缺乏^[5-6]。在某种程度上，可以理解为文化差异是其深度贫困的根源^[7]。多维贫困主要从多个维度对贫困原因进行精准识别与分析测量。

因此，国务院扶贫办自2015年以来参与了所有扶贫政策的制定，在政策制定和政策实施过程中，借鉴国际通行的多维减贫理念，不再局限于单纯的收入标准，提出“两不愁、三保障”作为中国脱贫攻坚的标准，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障^[8]。这是对国际上普遍认可的多维减贫理念的生动实践和本土演绎，同时也将教育置于大扶贫格局中的必要的、基础性位置。教育部及省级地方政府以国家政策为纲领，按照政策供给的可行性和政策需求的急迫性，进行基础性底线目标一致、选择性发展目标各异的政策制定方式，通过真实、差异体现精准。

扶贫是一个跨边界的公共问题，涉及多领域、多部门，其执行与协作必然会造成多问题交织融合的问题。随着中国经济、文化和社会结构的变迁，治理理论和实践在中国获得广泛认同和不断实践，对于贫困治理这一困扰中国社会发展的公共问题的治理，也正在从以往政府单一扶贫模式走向多元主体模式^[9]。这一转型过程主要体现在治理结构的重构上，表明中国仍处于治理现代化的初期，正在形成具有中国特色的治理结构与理论。

以过程视角来看，从政策制定的政策目标到政策执行，更注重开放信息平台，听取不同利益相关主体和第三方机构或个体的建议；重视多元主体参与政策制定；厘清不同主体的责权边界和考核评估标准。在政策执行过程中，将地方政策的制定权力适当下沉，更多赋权省级政府，以充分激发其积极性和主动性，提升政策执行的效能度和适切性；在政策参与的主体上，更加注重县级政府，以及乡镇基层政府和干部在公共政策执行中的责任，特别是面对政策质量、利益干扰、体制束缚、行政环境等多种因素造成的困境时^[10]，积极而有针对性地寻求化解之道的执行力和创造力。在政策效果中，更关注政策的长效影响，特别是扶贫对象在“智志”方面的脱贫。以“智”育“志”和以“志”扶“智”的观念意识和思维方式的转变，体现出政策执行中，更深层次的获得感共享和公民参与性。这种“人民性”不仅体现为人民群众直接享受政策的成果，更体现在人民群众能够参与到政策执行的过程中。

在国家与地方的关系上，地方政府对权责与资源分配的调整与博弈更为理性。过于武断地评价教育扶贫政策的执行偏差或评不够精准，是一种脱离实践的纯理论化的抽象结论。国家政策旨在宏观规划，锚定目标，资源配置和权责拆解。国家层面更注重在教育精准脱贫的过程中补齐短板和历史欠账，优先解决基本底线问题——义务教育和办学条件，注重投入的边际效益，避免福利陷阱和泛福利化带来的政策依赖。省（自治区）级政策在政策执行过程中起着贯通上下的枢纽作用，是对国家政策可理解性、可操作性的解读和本地资源的统筹调配，是基于本省（自治区）的现存问题和已有资源，对标国家政策目标进行科学本土化的过程，也可以理解为将国家政策作为杠杆，合理应用撬动地方问题解决和综合发展的政策执行过程。在这个意义上，县级层面政策制定的空间和能力远不如省级层面。

钱颖一等学者的研究，早已指出中国M型的层级制下，省级层面的政策和经济发展是相对独立且自治的，县级层面基本上没有与上一级“讨价还价”的余地^[11]。这再次证明，省级层面制定的教育脱贫政策方案是一种基于区域实践和问题导向的博弈结果，是一种基于自身条件基础和有效目标达成的均衡性选择，更是政策执行精准性的重要环节。越是深度贫困地区，需要培育的社会发育度就越高，对解决温饱的需求越急迫、越外显。教育作为扶贫脱贫的一种长效路径和目标，其政策成效的最终显性表征更多体现在就业和经济系统上。通过隐性的与其他生计问题杂糅在一起，使其独立性和重视度变得更弱。因此，教育部需要与其他部委协调共同达到“两不愁三保障”的脱贫标准，使得政策目标与政策支持更为柔性，在政策执行过程中，教育扶贫政策与其他脱贫政策互相嵌套、融合执行。县级及以下基层部门和干部更多承担执行的重要角色，在省级制定的目标和财权物人等资源配置的已有条件下，发挥主观能动性和创造性，就地化地解决问题、落实政策。在国家与地方的利益博弈与政策互动中，释放地方政府的主动性和积极性，最终实现同一的目标。

实效“嵌入”作为一个概念在社会学、发展经济学和技术创新等领域已有较多研究，但是较少用于教育学、政治学领域。有关研究指出，在宏观层面上提出的政党对于国家和社会存在政治嵌入、社会嵌入和文化嵌入三个维度，认为政党应在认知、覆盖面、运转和共振四个方面实现组织嵌入。这为教育扶贫政策的分析奠定了开创性的工作基础。“嵌入式治理”模式，连接和密切了国家和社会之间关系，形成了依托于社会的执政影响力，同时也提高了自身的执政能力^[12]。从治理主体关系和治理方式转变的角度来探究“善治”的目标，认为基层治理已经由管控型治理走向了服务型治理^[13]。

“三区三州”的区域性贫困是长期积累的痼疾，需要将教育扶贫放在脱贫攻坚的大视域下，有机整合执行，才能发挥最大效益。在政策执行的实际行政层级——县、乡、镇层面，则汇集了横向不同部门和纵向上级部门，特别是省级政策的任务目标。“县”作为行政级别，能够集中体现中央与地方的互动，自然成为考察国家体制运行的一个重要分析单位。中国基础教育按照“以县为主”的管理体制，由县级政府履行和承担相应的权责与义务，县级政府是县域教育发展与治理、教育脱贫攻坚的重要主体。越是基层的行政机构，其承担的实质性责任和具体工作就越多，但本级政府和干部的协调统筹能力可能相对越弱，形成了一种权力与职责、政策目标与政策执行的倒挂。在政策执行过程中，通过“第一书记”“驻村工作队”“访汇聚”“对口支援”“干部挂职”等形式，进行嵌入式帮扶，将本地扶贫政策的落实和多元力量进行整合。作为政策执行主体的县级政府，更加注重扶贫实效，而嵌入式帮扶则成为重构基层政策执行主体结构的重要力量，对于地方基层治理的制度建立和机制形成，起着关乎成败的作用。嵌入式的外来人力资源的支援，为重构政府社会的关系，落实信息化辅助的工具手段，改进地方行政考核评价的机制和思路，带动并激发贫困群众的内生动力，都做出了不可替代的贡献。

外援式的人才派驻，是中国教育扶贫实践和服务的主要方式。在“精准扶贫”理念下，县级政府需要协调大扶贫体系下的扶贫资源和教育扶贫任务，制定具体到人、到户的政策，承担了最核心的具体扶贫工作，这对县级政策执行的干部队伍提出了很高要求。这种本地干部与外来援助队伍有机整合的嵌入式扶贫执行机制的建立，是完成教育脱贫的主要保障。这一机制具体包括教育部干部定点挂职，高校、中小学的跨省域、县域对口支援等，形成了“第一书记”“驻村干部/工作队”与本地干部、民众共同构成的上下联动的教育扶贫政策的具体执行力量。这支力量既能准确理解国家政策，又了解村风民情，成为政策执行“实践智慧”的贯通者。

参考文献

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审核：董标、王建平

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